三、察布查尔锡伯自治县经济社会发展面临的挑战与机遇

   （一）经济发展滞后但存在巨大机遇

    新中国成立前，察布查尔县的农业发展落后，贫困农民因缺少土地、耕畜等生产资料和生产工具，无法适时耕种，甚至部分土地撂荒，耕作技术落后，生产水平很低。工业经济几乎是一片空白，只有一些满足当地农牧业生产、生活必须的手工业。新中国成立后，在党和国家的关怀下，经济建设迅速发展，农牧业生产能力极大提高，并初步建立起县域内的轻工业、煤炭工业生产体系。但是，由于历史的、地理的原因，20世纪90年代以前，中苏关系紧张，边境地区时有武装摩擦。察布查尔县地处“防修反修”边境前沿，时刻准备打仗，国家基本没有工业投资项目，地方财政又入不敷出，县域内的工业主要为满足本地农牧民部分生产生活需求，加之交通不便、信息不灵，所以长期以来，察布查尔县一直处于落后的半自然经济农业生产社会状态。改革开放以后，由于种种主客观原因，察布查尔县的发展不但滞后于内地省区，同时也滞后于全疆大部分地区。到2000年，察布查尔县的三产结构仅为52：18：30，还是一个典型的农业社会。2000年中国和哈萨克斯坦边界趋于稳定，国家开始实施西部大开发战略，察布查尔县迎来了一个大好发展机遇，开始注重发展第二产业。由于基础太差，虽然每年第二产业都以20%以上的速度递增，到2005年，全县的三产结构GDP只为45：26：29，第一产业比重高，第二产业比重低。第二产业在GDP中的比重比全国l957年的水平还低。换句话说，该县的工业化水平落后于全国50年。这也是该县如今还戴着国家级贫困县帽子的主要原因之一。

    2005年察布查尔县实现农业生产总值377亿元，增长10.9%，完成农业总播面积47.7万亩，农业产种植业结构调整开始向优质、高效、特色的方向发展，水稻、棉花、蔬菜、红花种植已有一定规模，初步形成了以水稻、棉花、良种牛产业为主导产业的产业链。对农牧业发展的投资力度加大。全年累计争取到国家、自治区项目建设资金7847万元。通过实施招商引资产业优惠政策，一批以农牧产品为原料的加工企业安家落户，龙头企业对农户的带动效应已开始显现。但目前农业产业化水平较低，“三农”问题仍很突出；农业抵御市场风险和自然灾害的能力仍然很弱，增收的不稳定性较大；农民进入市场的组织化程度还不高，农产品受国际及国内市场的冲击，竞争力不强；龙头企业一般规模不大，对农业发展的带动作用也有限；农村的社会事业发展严重滞后；扶贫攻坚任务繁重，全县有7个贫困乡，实有贫困人口40847人，占全县总人口数的23.3%。这些贫困地区经济社会发展十分缓慢，也是制约县域经济发展的主要障碍。

    2005年察布查尔县实现第二产业生产总值2.19亿元，同比增长

27.4%，其中完成工业增加值9600万元，但工业经济发展仍处于举步维艰的境地。首先，投资严重不足。当年全县完成固定资产投资5.46亿元，其中国家投资占87.2%，但这些投资主要用于水利基础设施建设和道路交通建设，几乎没有切给工业企业一分钱。其次，现有企业的流动资金也十分困难，严重影响企业的发展。企业经济效益连年下滑，亏损严重，自我发展能力极弱。第三，民间投资积极性不高，招商引资成效有限，非公有制工业经济发展缓慢。工业经济“短腿”现象严重，已经成为制约察布查尔县国民经济发展的“瓶颈”。

    实现察布查尔县经济大发展的切入点和突破点首先在于用较短的时间，完成该县的工业化进程，实现工业化目标，尽早地由农业生产社会进入工业生产社会。目前察布查尔县的工业主要是两大行业，重工业以单一的煤炭开采为主，轻工业主要以农牧产品加工为主。工业门类比较少，生产规模都很小，工业经济发展条件较差。但根据伊犁州要建设成我国向西开放国际大通道的战略部署，以及察布查尔县是向中亚、欧洲开放的桥头堡的优越地理位置和其自身的资源秉赋条件，其发展优势、发展潜力都是非常大的。这些发展优势主要表现在：

   1．自然资源优势显著。察布查尔县水土资源极为丰富。境内水资源拥有量22.41亿立方米，南岸大渠和伊犁河流域整体开发项目完成后，又要新增103万亩早涝保收的优质土地，届时全县耕地面积将达208万亩，为农产品的大规模加工和精细深加工提供充足的资源；境内天然草场广阔，水草丰美，有从事畜牧业生产的自然条件和历史、人文优势。养鹿业已有较成熟的技术，为鹿产品的深加工和销售提供了基础。还可方便地吸纳伊犁河谷各地及中亚五国的畜牧业资源；矿产资源优势突出。煤炭资源极为丰富，经勘探预测煤炭储量达125亿吨，远景储量1500亿吨。而且察县煤炭具有埋藏浅、品质好，热值高等特点，是优质的煤化工原料。目前国内几个大型煤业集团已注意到察县的煤炭资源并有开发的意向，为察布查尔县未来的煤电工业、煤化工业及其相关配套工业的发展提供了大好机遇。电石矿、石灰石矿、硅酸岩矿储量都较大，为石灰、水泥等建材工业发展提供了广阔的前景。

   2．对外开放条件优越。察布查尔县有便利的口岸优势。在县境内的都拉塔口岸有望成为伊犁“东联西出、西来东往”的重要门户之一，同时察县距中国西部的最大陆路公路口岸霍尔果斯也不远。近年新疆周过国家的环境和形势普遍好转，与察县相邻的哈萨克斯坦近两年国内生产总值以年均9%以上的速度增长，市场容量必将为断增大。自治区将进一步加大向西开放力度，加强对边境口岸的基础建设，察布查尔县对外合作关系将面临前所未有的机遇。

    3．交通优势逐步凸现。随着精伊铁路2007年底的贯通，伊犁河二桥、三桥的建成，察布查尔县的快捷大交通格局将凸现出来。可通过伊犁河一桥和伊宁市中心相连，通过伊犁河二桥和国家级的伊宁经济合作区相连，通过伊犁河三桥和霍城县及农四师西部几个团场相连。察昭公路的贯通，察布查尔县将成为伊宁经济圈中连接伊宁市、昭苏县、特克斯县的经济大动脉之一，与伊犁东五县形成快捷便利的公路交通运输网。伊宁火车站距离都拉塔口岸仅有40多公里。随着伊宁经济圈伊南工业区的建成，就能实现伊宁市和察布查尔县工业布局一体化。

4．政策优势明显。察布查尔县是全国唯一的锡伯族自治县，又是国家级贫困县、边境县和开放县，除了享受国家西部大开发的优惠政外，还可以享受到比其它县市更加灵活、更加优惠的政策。随着西部大开发战略纵深推进，中央关于“稳疆兴疆、固边富民”和加强民族地区发愿的战略部署，以及国家关于加强边境地区基础建设的决定，为察布查尔自治县的大开发、大发展提供了政策保障。借助于优惠政策的推动，察布查尔县农村饮水安全工程和动物防疫体系建设全面推进，伊犁河流域开发步伐进一步加快，生态建设和草原生态保护工程建设积极推进。

5．旅游资源独特。察布查尔县还具有丰富的旅游资源。县域内得天独厚的伊犁河风光和乌孙山景色，临近伊宁市的区位优势，尤其是“世界唯一，惟我独有”的丰富浓郁的锡伯民俗风情和特色文化，使旅游业有望发展成察布查尔县的支柱产业之一。

（二）就业形势严峻

就业是民生之本，改善就业对提高收入水平，推进经济发展，保障劳动者的劳动权利等都具有重大意义。近年来．察布查尔县委、县政府将就业再就业工作纳入到重要议事日程，始终坚持“一手抓改革开放，一手抓就业再就业”，要求新进企业加大对本地工的使用．增加就业岗位。截止到2005年底，全年共实际开发就业岗位2362个，完成年计划的131.2%，通过各种渠道实现就业再就业3811人，完成年计划的181%。全年转移农村富余劳动力13407人（次）．实现劳务创收3034万元，人均增收110元。2003年后积极开展职业技能培训，尤其是加大对下岗、失业人员、农村富余劳动力的培训，2005年共培训务类人员4247人，完成上级下达培训任务的110%。对自创业采取扶持政策，进行小额担保贷款，已贷给54人共68.2万元。

目前在就业工作中还存在着不少困准。

    1．下岗工人再就业困难。1988年察布查尔县的企业改制工作就开始了，是原伊犁地区企业改制进行最早的县。当时政府要求拍卖给私人的企业必须将原有职工全员安置，但改制后一两年，私人企业就开始辞退员工，说是管理跟不上、工人年龄老化、不听话等。这些职工由国企到私企，再从私企走向社会，成为二次下岗，多因技能单一，年龄大，又不愿干艰苦的工作，不能适应目前的灵活就业、弹性就业方式，就业很困难。

2．大中专毕业生就业形势严峻。察布查尔县每年回来600～700多大中专毕业生。但当地经济发展落后，地方财政困难，就业岗位有限，特别是少数民族（主要是维吾尔族、哈萨克族）和女性毕业生就业更难。据县人事局介绍，近几年回县的大中专毕业生大约15%能就业，其余多为弹性就业，也有一些家庭条件较好的人没有工作。同时经济发展中急需的农业、法律、经济等专业的毕业生没有得到及时补充，形成结构性的失调。

3．弱势群体持续扩大，就业困难群体增多。这一群体主要包括：35岁以上的人员、长期下岗和失业者、无技能和低技能劳动者、女性和少数民族下岗职工。他们多因低素质、高年龄成为就业困难者，而且往往是长期的失业。这不仅会造成全县失业率持续上升，同时还将导致城镇贫困阶层扩大。在查鲁盖路东街社区有1771户，6495人，据介绍待业失业人员有170—180人。

4．影响就业的不确定因素增加，就业的稳定性较差，就业质量不高。当前及今后一段时期影响察县就业的不确定因素还可能增加，一是在全县今后的结构调整中要关、停、并、转及淘汰一部分过剩生产能力和企业；二是在新型工业化推进的过程中随着技术密集型企业的出现，单位投资提供的就业机会相应减少；三是非公有制企业发展的不规范性；四是二元经济结构的调整，农村剩余劳动力转移冲击县城劳动力市场。就业质量不高主要表现在：劳动者就业稳定感明显下降；在劳动关系中处于绝对弱势，对企业违反劳动法的行为，往往忍气吞声；靠中介等非正规部门就业大量增加，法定权益得不到保障等。

造成察布查尔县就业难的原因是多方面的。主要原因是：首先，自治县经济不发达，经济结构不合理是造成就业难和就业压力的直接原因。由于二产发展滞后，企业数量少，中小企业发展艰难，能够吸纳和新开发岗位少，导致在二产中就业的人数仅占从业人员的9.7%。其次，人才培养结构不尽合理。在已毕业回来的大中专毕业生就业难的同时，市场和企业所需的某些技术工种的工人严重不足。九年义务教育之后的高中阶段教育不能针对农村开设一些实用技术型课程，一些回乡青年不能胜任基本的农业生产劳动，加大了就业压力。第三，再就业培训力度不够。对失业者特别是弱势群体的失业者的就业培训，存在着培训课程不够灵活和对路、机构不规范、培训单位与用人单位相脱节等问题，致使一些失业者特别是弱势群体失业者经培训后仍然失业。

如上文所言，察布查尔县经济的快速发展面临着很好的机遇，在开发农业水土资源、建立绿色食品基地、农副产品深加工、工矿业的开采和利用、商贸及旅游业的发展等都将提供更多的就业岗位，需要尽快提高现有的劳动力的素质，更新就业观念，才能适应新形势下的就业需求。

（三）社会保障工作仍须加强

健全的社会保障制度能够协调各社会阶层的利益关系，有利于促进社会成员和谐共处。五种社会保险已在察布查尔县全部启动。1992年开始了养老保险，l996年开始了失业保险，2000年开始了医疗保险，2004年开始了生育保险和工伤保险。截止2006年6月底，全县参加养老保险的职工达到了3391人；参加失业保险的职工5621人；参加医疗保险的职工9503人；参加生育保险的职工4707人；参加工伤保险的职工1531人。为1450名退休职工发放养老金40l万元，为65人发放失业金5.5万元，支付医疗金489万元，支付工伤金6.8万元，支付生育金14.7万元。2005年城镇养老、失业、医疗保险覆盖率分别达到96%、94.5%、95.5%。

社会保险工作中养老保险和医疗保险最为重要，要扩大保险的覆盖面，并延伸至农村、困难群体，才能起到社会“安全网”的作用。目前社会保险工作还存在不少困难：(1)养老保险欠费较多。察布查尔县为贫困县，人均收入水平低，但养老保险征收增长的快。2003年交99元，现在交156元，一些人交不上，欠费较多。私营企业主交费积极性不高，有的变相加大工人的承担比例。县里为招商引资，对企业有优惠政策，约束较少。一些弹性就业、灵活就业的人交费意识不强。(2)医疗保险和失业保险的财政补助部分不能足额到位。(3)工伤保险扩保困难。工伤保险主要是企业投资，个人享受。高风险行业愿意投保，低风险行业不愿投保，如煤矿下井工人投保的多，电信行业投保的少。加之监察、执法力度不大，工伤保险完不成任务。

察布查尔县1998年底开始实行城市最低收入保障制度。当时享受低保的有1800多人，到2006年城市低保户已达2781户6842人，人均月支出72元．低保标准为147元。察布查尔镇查鲁盖路东街社区有1771户，6495人，低保户339户，1026人，分别占社区总户数和人数的19.1%、15.8%，是县里低保户最多的社区。2006年社区又有39户，127人申请低保。大多数低保户确实有生活困难，但有些人却因各种原因不能积极主动就业。县政府2005年出台文件，规定18～55岁凡有劳动能力享受低保待遇者，必须参加劳务输出，也遇到一些阻力。察布查尔镇查鲁盖路东街社区居委会组织了170多人（多为低保户）去兵团农七师打工拾棉花，回来时不到50人，其他人都中途离去。由于低保户救助基数的不断扩大，县财政配套资金不能及时到位。

察布查尔县被列入新型农村合作医疗制度国家级试点县，于2006年元月1日正式启动。疾病是农户致贫的重要原因之一，严重的疾病既降低了农民的生产能力，又往往迫使农户举债，使患病农民陷入不能自拔的贫困境地。因此，建立农村医疗保障是关系到农民收入和社会经济地位的重要举措。新型农村合作医疗制度实施半年来，农牧民的就医观念和行为发生了积极的变化。“小病拖、大病扛”的现象明显减少，生病先找个体门诊现象也明显减少。全县就诊农牧民29938人次，补偿资金926714元。参加新型农村合作医疗的农牧民87225人缴纳参合基金174.45万元．参合率达到90%，有效的保证了全县新型农村合作医疗试点工作的全面推行。但目前农村卫生基础设施建设滞后，管理和服务能力差，群众日益增长的医疗需求和落后的医疗服务能力之间矛盾突出。有的乡镇由于专业医务人员少，水平有限，医疗设施缺乏，农牧民只能去较远的县城去就诊。实施新型农村合作医疗制度还须在改善农村医疗条件方面下很大功夫。

（四）农村扶贫任重道远

察布查尔县原来有两个插花贫困乡，2002年全县被定为国家级扶贫开发县，有贫困人口7643户，4.08万人，分别占全县农村总户数的26%，总人口的25.7%。察布查尔县根据地貌和农业灌溉形式可分为河水灌区、井水灌区、山水灌区三大经济区域带。山水灌区的5个乡占全县土地总面积的52%，有农牧民9372户48859人，其中贫困户数及人口就分别占56%、54%，维吾尔族、哈萨克族农牧民占5个乡人口的绝大多数。山区乡土地坡度大（平均坡度25度以上），土壤瘠薄，干旱缺水，生态条件差，自然灾害频繁（山区乡因暴雨、滑坡等自然灾害每年要损失3500万元左右），交通闭塞，信息不灵，经济与社会发展十分缓慢，是察布查尔县贫困面较为集中、经济社会发展较为落后的区域，也是制约县域经济发展的主要障碍。如孙扎齐乡阿帕尔村有两片耕地，一块距乡政府40公里，靠山水灌溉；一块距乡政府15公里，井水灌溉。山水灌区自然灾害频发，生产落后，以前没有固定耕地，2002年后这里的287户才固定下来耕种。目前仍连温饱问题都没有解决，有250户是贫困户，只有30多户好一些。井水灌区基本一家一口井，一口井可浇250亩地，农户土地多，普遍较富裕。

察布查尔县还有3个移民村，是扶贫工作的重点和难点。移民迁自南岸大渠、水库、煤矿等处，他们已经成为新增的贫困人口。移民村的土地是新开垦的，碱大，只能种水稻，目前村里林带、道路、水渠尚不配套，生产条件差。从某水库淹没区移民来了200多户，2500多人，他们基本是山区的牧民，牲畜较多，但移民点只有种植业，牲畜要圈养，不易适应。移民村的人上访的次数最多，原因一是移民村新垦的土地质量不好；二是想回到原居住地，尤其是其中原住地暂时还未被淹没的一些人；三是应由过去放牧、种小块地改变为现在靠灌溉种大块地，因此移民种地的积极性不高。目前各类移民工程较多，如生态移民、扶贫移民、水库移民等，如何使移民迅速恢复正常的生产和生活，适应新的经济社会环境，并保持一定的生活水准，是移民工程成败的关健。

抗震安居工程在改善低收入群众的住房条件方面发挥了重要作用。县里提出把抗震安居建设与整村推进、小康村建设和扶贫济困相结合，在实行过程中也有一些问题。政府对建安居房有一定的补助，但主要的费用还是由农户自己支付。有些农民不积极，愿意把钱存入银行以应孩子教育、医疗等不时之需。在爱新舍里镇某村，2005年上级下达建安居房任务是5户，补助砖等建筑材料，勉强完成；2006年下达任务25户，根据村里的评定，补助1500元到5000元不等，盖好房子验收后再给补助款。由于安居房的抗震要求高，房子造价高，标准的50平米住房要花费2万到3万元，贫困户无力建，动员建房的对象多是中等收入偏下的人。动员工作很费劲，截止到8月仅做通了7户的工作。孙扎齐牛录乡的农民收入多为中／上水平，但住房建设滞后，要完成上级下达的抗震安居房任务不易。这种情况在其它县市也存在，如2005年我们在库车县调查中所反映的。

县里很重视扶贫脱困的工作，坚持干部对口支援和社会帮扶相结合，以加强基础设施建设和产业支持为核心。“十五”期间帮助4045户、2.02万低收入人口增加了收入，解决了贫困人口的温饱问题，贫困县、乡、村生产生活条件明显改善。2005年，全县37个贫困村的人均纯收人为886元，当年有l6个贫困村通过了自治区整村推进验收，全年实现422户l955人脱贫。县里把劳动力转移作为山区乡人民脱贫致富的重大战略举措，组织输出劳动力增收。县里为贫困户建房无偿提供水泥l500吨；为贫困户发放生产母牛1003头，等产下牛犊了再还一头牛。企业也捐资扶贫，中石油投资l30万元建成阔洪齐乡石油卫生院和海努克乡中学教学楼。

但由于察布查尔县经济基础薄弱，生产总值、地方财政等各项指标均排在州直八县两市的末位，造血功能有限；乡村集体积累薄弱，村级农田水利等基础设施建设投入不足，对贫困农牧民的扶助力度有限；随着人口增长人均耕地在减少，土地承包30年不变的政策使一些农户耕地紧张；农牧民受种子、化肥等生产资料价格的上涨，生产成本加大，市场信息不畅，致富渠道单一，增收的难度加大；贫困者贷款困难，生产受到影响，扶贫脱困难度较大。贫困地区基础设施条件差，文化、教育、医疗卫生事业普遍落后，学生辍学现象较多，因病致贫的较多，脱贫后返贫的现象经常发生。而且据县上的同志介绍，家庭人口在增加，土地却没有增加，一些无地或少地户就成为新的贫困户。因此，当地农村的贫困户实际在增多，而不是减少。可见，仅就农村、农业和农民谈发展、扶贫，并不能解决根本的问题，扶贫工作必须城乡统筹、经济社会统筹协调进行。

（五）乡村基层组织管理难度增大

乡村基层组织在新农村建设中发挥着重要的作用。察布查尔县委、县政府积极加强基层组织建设，完善了以基础报酬，绩效报酬和星级奖励报酬为主要内容的村干部结构工资制，2005年村干部的报酬待遇普遍较上年月均提高30—100元不等。积极推进村干群棼老保险、医疗保险和人身意外伤害保险工作，解决他们的后顾之忧。加强村干部理论培训、学历教育、外派学习等提高村干部的素质。并确保村级组织有办公用房、群众有活动场所。各乡镇党委对后进村党组织加大整顿转化力度。

但目前乡村基层组织管理方面的问题仍很多。乡、村集体经济十分薄弱。据统计，全县15个乡镇场累计负债1083. 07万元，平均负债72.2万元，负债村占82.1%，空壳村（村集体收入5万元以下）占60%。主要原因是农村税费改革后，乡村集体资金来源减少，财政转移支付入不敷出，不可预见性支出不断攀升，能够投入公共设施的资金十分匮乏。

随着税费改革的全面进行，乡镇政府工作职能转化，在工作任务、方式、目标等方面都需要转变和适应。过去乡村干群关系较为紧张，现在农村税费改革，干群关系缓和了，村内之事如修建道路、农田水利建设等通过一事一议的方式，民主管理。对于目前还存在的由政府考虑种什么、养什么问题，有干部就说老百姓对此有意见，政府应该尊重老百姓的意愿。另一方面，干部的权力（如分配土地等）和控制能力在减弱，工作难度增大，对干部的素质和工作能力的要求也越来越高。2006年进行清理机动地、开荒地、合同地等工作，乡镇干部收欠款很难，只能抓党员、干部、三老人员，让他们起带头作用。2005年为推行新型合作医疗，乡镇干部投入了大量的精力和时间，某村支部书记去一个农户家4次都没有收上参合费，恼怒之下煽了他两巴掌才收上钱。干部作风和执政水平成为基层政权建设中的突出问题，但另一方面乡镇干部也有许多烦恼。

不少乡镇干部对乡镇一级政府的作用感到迷惘。乡镇缺少工作经费。干部们认为有钱的部门归县里管，如教育、卫生、司法等，乡镇履行义务，要做大量的工作。现在都通过申请项目资金进行农村基础建设，但前期投入、跑项目等都需要钱，很困难。乡镇工作难。自治区党委要求5年内乡镇党委只减不增，但实际上又要成立新的机构，如安检局，县上成立了，乡镇无法配备，上下对接有问题。乡里的干部数量在降低，工作量却在增多。上级检查工作，往往只检查档案，不看实效。一位乡干部提出了乡镇干部工作的几难：一是乡镇干部维护农民合法权益难。虽然现在维护农民合法权益的工作力度大，但对权益的确定，干群认识常有差异，农民有其个人的特殊性，干部则多综合考虑，要合法、合理，干群之间容易发生利益冲突。干部很大精力（50%的时间）都用于处理信访，很少能考虑乡镇的发展。二是乡镇干部维护自身权益难。干部任务繁重，待遇低，许多公益性劳动如植树、修渠、清运垃圾等，不得不动用干部，干部几乎没有节假日。乡干部要捐资扶贫（每月捐10元），还有临时性的捐款（有两个乡搞小城镇建设，一般乡镇干部都要求捐1000元），没有出差费，过去没有住房公积金，2006年才兑现。现在不少干部还有工资、培训费、油费等欠着未发、未报帐的。基层干部工资浮动慢，升职难，待遇差。三是干部素质提高难，参加培训难。

目前新农村建设中，重村容村貌整洁较多，关注农民素质提高以及乡风文明与管理民主的较少，因后者不易操作且短期内难见成效。如何端正领导的政绩观，建立科学的政绩考核体系，将影响新农村建设的方向和取得的成效。